Irão, guerras preventivas e respostas claras em Direito Internacional
Crónica escrita por João Marques de Azevedo e João Francisco Diogo, especialistas em Direito Internacional.
É importante saber responder com clareza às questões sobre as violações de direito internacional a que assistimos no Irão. É uma obrigação jurídica, política e intelectual, bem como uma defesa dos nossos interesses fundamentais.
No dia 28 de fevereiro, Estados Unidos e Israel iniciaram uma série de ataques contra o Irão cometendo (de novo) uma violação clara e grosseira do Direito Internacional. Aquilo que se seguiu no espaço de comentário público foi um conjunto de justificações, algumas baseadas numa visão das relações internacionais sobre o direito internacional, outras baseadas em algo que não se sabe bem o que é, mas podem ser qualificadas como opiniões infundadas. Aquilo que é revelado, contudo, é uma ideia de que o direito internacional é algo abstrato e incerto, um conjunto de sugestões mais do que um conjunto de normas acordadas internacionalmente. Assim, em vez de perpetuarmos este profundo desconhecimento daquilo que ele é, torna-se mais relevante que nunca explicar a sua especificidade e necessidade.
Para começar, qualquer ataque armado sem uma justificação representa desde logo uma violação da proibição do uso da força, tal como se encontra no Artigo 2.º (4) da Carta das Nações Unidas. Esta é uma norma peremptória em direito internacional e um dos princípios basilares da Carta. A série de ataques iniciados pelos Estados Unidos e Israel foi justificada, por Netanyahu e Trump, com base numa ideia de ataque preemptivo para pôr fim à ameaça existencial causada pelo Irão, que estava alegadamente perto de conseguir armas nucleares, entre outras justificações tão depressa alegadas como descartadas.
A Agência Internacional de Energia Atómica confirma que não existem provas concretas de que o Irão esteja a usar o seu programa para construir uma arma nuclear, ainda que o seu stock de urânio enriquecido e a recusa em garantir o acesso ilimitado às suas instalações seja alvo de preocupação. Também o governo de Omã reportou que as negociações entre Irão e Estados Unidos estavam a correr bem nesse sentido. Há ainda a dizer que o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares, do qual o Irão é parte (ao contrário de Israel, por exemplo) não proíbe a existência de um programa nuclear, desde que o seu fim sejam usos pacíficos.
Uma das exceções para a proibição do uso da força (a par da autorização do Conselho de Segurança da ONU) é a atuação em legítima defesa. No direito internacional, os limites da legítima defesa foram discutidos de forma célebre no contexto do incidente Caroline de 1837, onde os britânicos destruíram um navio americano (o Caroline) que se encontrava a fornecer apoio a rebeldes canadianos. Daniel Webster, o Secretário de Estado americano de então, escreveu numa nota diplomática que, para reivindicar a necessidade de legítima defesa, era preciso a existência de uma ameaça “instantânea, esmagadora, que não deixa espaço para escolha de meios ou tempo para deliberação”. Também a Carta das Nações Unidas (no artigo 51.º) reconhece um direito inerente à legítima defesa caso aconteça um “ataque armado” contra um dos seus membros.
Assim, a existência de um ataque armado atual e instantâneo é o elemento que faz nascer um direito à legítima defesa. Apesar de contraintuitivo, nem todo o uso da força é considerado um ataque armado. O Tribunal Internacional de Justiça qualifica os ataques armados como a forma mais grave do uso da força. Estes são marcados por uma escala, gravidade e efeitos significativos. Ataques armados podem incluir o envio de grupos armados para atacar o território ou as forças armadas de outro Estado, desde que a sua gravidade e efeitos sejam iguais aos do ataque armado cometido por um Estado.
O problema é que não existiu um ataque armado atual, perpetrado pelo Irão, que pudesse levar a um direito à legítima defesa por parte dos Estados Unidos ou Israel. Nem mesmo uma série de ataques espalhados ao longo de décadas pode ser qualificada enquanto um ataque armado, pelo simples facto de se encontrarem espalhados no passado e não cumprirem o requisito de atualidade (ou até iminência).
Não existindo um ataque armado, podemos falar de um direito à legítima defesa preemptiva ou preventiva? E qual a diferença entre as duas? No caso da legítima defesa preemptiva (às vezes também designada como antecipatória) o Estado encontra-se na presença de uma ameaça que, apesar de ainda não se ter materializado, se apresenta como iminente, não deixando também espaço para a escolha de meios ou tempo de deliberação. Neste aspeto, a doutrina internacional diverge. Malcolm Shaw, por exemplo, considera que isto é admitido no direito internacional costumeiro pois ainda se encontra nos limites dos critérios elaborados no incidente Caroline. Ademais, seria particularmente difícil justificar que um Estado que se encontra na posse de todas as provas de que está na iminência de sofrer um ataque armado, se deixe atacar só para poder reivindicar o direito à legítima defesa.
Por outro lado, como escreveram Shaw e James Crawford (falecido juiz do Tribunal Internacional de Justiça e nome maior do direito internacional), o conceito de legítima defesa preventiva, subscrito pelos Estados Unidos no pós-11 de setembro (consolidado nas suas estratégias nacionais de segurança de 2002 e 2006) baseia-se na ideia do uso da força para defesa contra possíveis ataques futuros, não havendo ameaça iminente, mas sim a presunção de uma possibilidade mais ou menos longínqua. Atualmente isto está totalmente para além do que é aceite em direito internacional.
Deste modo, não existindo provas concretas de ameaça iminente ou a existência de um ataque armado atual e imediato, nos termos do direito internacional (algo até confirmado pela Senadora Elizabeth Warren a 3 de março), os ataques perpetrados pelos Estados Unidos e Israel são uma clara violação da Carta das Nações Unidas.
Criticar a ação destes governos não é o mesmo que justificar as ações dos governos do Irão ou da Venezuela, por exemplo. Aliás, é o próprio direito internacional que também condena esses regimes por cometerem violações dos direitos humanos, servindo de fundamento para sanções económicas e diplomáticas.
O direito internacional não é tão abstrato como alguns especialistas o querem pintar e não é um pomar onde se podem escolher maçãs. É manifestamente falso dizer que o direito internacional vigente impediria o desembarque na Normandia ou a libertação dos campos de concentração, até porque a Alemanha era o Estado agressor e a Normandia ficava em território francês ocupado. Este argumento não revela só um desconhecimento da diferença entre direito ao uso da força e direito internacional humanitário (onde já existe uma guerra em curso, como no caso do Dia D). Ele é também uma falácia para nos afastar de uma análise crítica e normalizar mais um conflito armado.
No contexto atual, não existe uma mudança de narrativa, nem uma leitura diferente da Carta ao estilo de 1945 como diz, por exemplo, Jeff Blackett. Aliás, a proibição do recurso ao uso da força como forma de resolução de conflitos já havia sido codificada em 1928 no Pacto Briand-Kellogg, assinado por países como os Estados Unidos, o Reino Unido e a Alemanha.
Contudo, é igualmente errado assumir que a violação de uma norma por um Estado permite automaticamente que o Estado lesado também viole normas internacionais. Isto é importante no contexto do direito humanitário que não admite reciprocidade. Por exemplo, não é porque uma parte no conflito utiliza um hospital como escudo que este se torna automaticamente um alvo legítimo – algo que Israel não cumpriu em Gaza. Mesmo no atual contexto em que falamos de legítima defesa (e, portanto, de direito ao uso da força), importa lembrar que o próprio Irão violou também direito internacional. A sua resposta extravasou os limites permitidos quando atacou Estados que não o atacaram. Também o fechamento do estreito de Ormuz constitui um ato ilegal, uma vez que não existe qualquer exceção que admita tal possibilidade, sendo os estreitos internacionais abrangidos por uma norma diferente daquela que regula os canais.
No meio destes erros e confusões sobre o direito internacional, alguns por ignorância, outros por convicção, há um perigo real que todos corremos como comunidade internacional. Como foi dito, as normas sobre a proibição do uso da força são hoje consideradas normas peremptórias de direito internacional, isto é, normas que não admitem qualquer derrogação. Contudo, não podemos também ignorar que o direito internacional é o produto da vontade de Estados Soberanos. Foram aliás estes Estados Soberanos, saídos do pesadelo da Segunda Guerra Mundial, que elevaram, pelos seus atos e declarações, estas normas ao estatuto de peremptórias.
O que assistimos hoje em dia é à erosão cada vez mais intensa deste consenso fundamental que sustenta o valor normativo destas regras. Por um lado, esta erosão não é nova e podemos encontrar exemplos dela que vão desde a intervenção na Jugoslávia, passando pela invasão do Iraque e do Afeganistão, a invasão da Geórgia em 2008, a intervenção americana na Líbia, o conflito na Ucrânia, em 2014 (com a anexação da Crimeia e intervenção no Donbass), até à sua invasão já em 2022.
A principal diferença desses exemplos para as ações que vimos este ano na Venezuela e no Irão é que as várias Administrações norte-americanas e, apesar de com distorções bastante cínicas, o próprio Kremlin tentaram justificar as suas ações no quadro do direito internacional vigente. Este ano entrámos claramente em terreno novo, em que a Administração Trump já nem se preocupa em invocar o direito internacional para enquadrar a sua atuação, manifestando aliás, um profundo desdém por estas normas, exemplificado pelas declarações do seu inqualificável Secretário de Defesa.
Por outro lado, esta erosão é contagiosa. Já não são apenas as grandes potências internacionais que vergam as normas de direito internacional. A coberto da desconsideração do direito internacional das grandes potências, as potências de média dimensão, ou até mais pequenas, estão igualmente a começar a agir como se o consenso que sustenta estas normas já estivesse a ser dissolvido. O exemplo claro são não só as ações intoleráveis de Israel em Gaza, mas também a miríade de outras intervenções militares que têm proliferado nos últimos meses, desde disputas fronteiriças entre a Tailândia e o Camboja à intervenção do Paquistão no Afeganistão.
O risco real que corremos é que esta erosão esteja a atingir uma tal dimensão que um dia não possamos mais dizer que a proibição do uso da força para a resolução de conflitos internacionais é a pedra basilar do direito internacional. Corremos o risco de que a erosão do consenso que sustentou o direito internacional pós-Carta da ONU desapareça e seja substituído por um paradigma regressivo. A regressão encontra-se em voltar a um sistema internacional em que a guerra não é um horror a ser evitado a todo o custo, mas antes, como Claus von Clausewitz sentenciou no século XIX, a mera continuação da política internacional por outros meios.
Continuar a alertar que estas ações da Administração norte-americana constituem violações grosseiras do direito internacional pode parecer óbvio, repetitivo, ingénuo ou inútil, dependendo das sensibilidades de cada um. Mas a hipótese contrária de, por falta de clareza, ignorância ou conivência, se deixarem perpetuar estas falsas conceções sobre o direito internacional, é um caminho para um dia acordarmos de volta ao século XIX.
Em particular, estas falsas conceções e interpretações da lei internacional que têm ocupado o espaço de debate público e a ideia de que este só deve ser seguido quando é conveniente é um caminho bastante perigoso, e do qual o Estado Português se deveria afastar. Não somos ingénuos ao ponto de não saber que o direito internacional tem sido, em grande medida, a expressão normativa dos equilíbrios de poder entre as grandes potências internacionais. Mas quem mais beneficia de um enquadramento jurídico internacional estável e seguro são as pequenas e médias potências, como é o caso de Portugal, para quem, na ausência de poderio militar avassalador, o principal escudo sempre foi o direito internacional. Em Davos e num contexto em que os equilíbrios entre as grandes potências na ordem internacional estão em grande fluxo, Mark Carney fez bem este diagnóstico, mas foi talvez demasiado longe no prognóstico, decretando o fim do consenso internacional do pós-Segunda Guerra Mundial.
Se a nostalgia não é uma estratégia, também não o deve ser o abandono deste consenso fundamental sobre o uso da força que durante décadas protegeu as pequenas e médias potências do tipo de sistema internacional baseado em esferas de influência e soberanias bastante limitadas que prevaleceu durante grande parte dos séculos que antecederam a Segunda Guerra Mundial. Se quisermos usar a linguagem dos interesses geopolíticos (que muitos usam para justificar o alinhamento com os Estados Unidos da América) não se percebe bem que se queira sacrificar tão levianamente a proteção que o direito internacional confere a estes Estados. Neste ponto, seria até instrutivo que Portugal pedisse emprestada uma página do livro de política externa dos nossos vizinhos espanhóis.
Defender a aplicabilidade do direito internacional de forma consistente é absolutamente necessário para impedir a sua manipulação por parte dos países com mais força bélica, que procuram apenas utilizá-lo como veículo para as suas ambições ou que, ignorando-o, contribuem para a sua destruição. Isto é tanto mais importante para aquelas nações de dimensão média como é o caso de Portugal. Apoiar a violação do direito internacional e a sua erosão, deixando, por exemplo, que a base das Lajes seja utilizada para esse propósito, pode implicar que um dia essas normas não existam para nos proteger. Se esse dia chegar, iremos mergulhar na desordem e no caos.
